1985年1月31日,国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,报告提出当前旅游体制改革首要的任务是政企分开,这个报告明确了旅游主管部门与旅游经营单位的关系,是实行政企分开的第一步。同年5月11日,国务院发布《旅行社管理暂行条例》,在新中国第一次以法律的形式规定旅行社的地位、职能和作用。至此,我们认为中国旅行社作为一个产业在法规上得到了确认。
《旅行社管理暂行条例》的颁布为中国旅行社业的发展奠定了基础,旅游市场从寡头垄断市场转变为垄断竞争市场,从卖方市场变成买方市场,又从初期的市场无序竞争走向有序发展。
一、由寡头垄断向垄断竞争发展的中国旅行社业
1985年《旅行社管理暂行条例》的出台,为打破旅行社业的垄断,开展竞争提供了有利条件。从1986年起,旅行社的数量开始增加,至1997年底全国旅行社达到4986家,比1996年增加了734家,其中国内社由3275家发展到3995家,增加720家。
随着旅行社数量的增加,国旅、中旅、青旅三家旅行社的垄断地位开始动摇。三大旅行社的垄断史在20世纪80年代末宣告结束。一大批有实力、经营机制灵活的旅行社如上海锦江、北京海外、中国华运、中国康辉、中信旅游、上海春秋、杭州梅苑以及各大省会城市的海外旅游公司得到发展。尽管如此,到目前为止这三大旅行社仍是我国旅游业中的骨干与中坚。在未来旅行社业与国际接轨、与外国旅行社竞争的过程中,它们仍是最可以依靠的力量之一。
二、从卖方市场转变为买方市场
旅行社数量的增加,不仅打破了原有的垄断,而且改变了旅行社市场的供求状况,旅行社产品由原先的严重供不应求,逐渐变成了供过于求。
20世纪80年代的中国旅行社市场基本上是一个卖方市场,20世纪90年代的中国旅行社市场是一个买方市场,两者之间出现转折,其内因是旅行社数量的增加,外因则是1989年的风波,因此转折时间是1989年。
三、从无序竞争走向有序发展的中国旅行社产业
中国的旅行社业从寡头垄断市场转变为垄断竞争市场,从原来的卖方市场转变为买方市场。这两个转变带来了旅行社一系列的转变。首先是旅行社产品由供不应求变成供过于求。原先各大旅行社生意火爆的场面不再维持,相反一些旅行社门庭冷落车马稀,生意越做越少,越做越难。其次,使利润较高的旅行社行业变成了微利行业,利润率下降。在这种情况下,旅行社为了生存开始了各种各样的竞争,有些是并不健康的竞争,如价格大战、服务大战、非价格非服务的大战等。
针对这种竞争的无序状态,为了维护旅游者的合法权益,规范旅游市场,保护旅游企业的合法竞争,国家旅游局于1995年1月1日发布《旅行社质量保证金暂行规定》和《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》,对严重供过于求的旅行社市场起到了一定的调整作用。1996年10月15日国务院颁布了新的《旅行社管理条例》,同年11月28日颁布《旅行社管理条例实施细则》,对旅行社的设立标准,特别是注册资金标准、经营管理者的标准等提出了更高的要求。
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